摘要：文章旨在找出中国船舶保安履约工作存在的问题和不足，提出对策，确保我国船舶保安履约工作的顺利进行。

关键词：船舶保安；履约；现状；对策

美国“9·11”事件发生后，以美国为首的西方发达国家在全球发起了加强保安、打击恐怖主义的运动。2002年12月，国际海事组织召开了外交大会，对SOLAS公约中与加强海上保安相关的第V章和第XI章进行了修改，将原来的第XI章改为XI－1，新增了第XI－2章，通过了新的《国际船舶和港口设施保安规则》(ISPS)，以评价恐怖主义行为造成的风险并使政府和船舶营运者能根据威胁程度，相应调整戒备状态和可能作出的反应。

中华人民共和国海事局作为政府授权的船舶保安主管机关，负责具体执行SOLAS公约和ISPS规则规定的缔约国政府的职责，承担了在船舶保安方面的国际义务，维护了我国的国际形象，保障了我国国民经济和对外贸易的持续健康发展。

一、《国际船舶和港口设施保安规则》(ISPS)内容

ISPS规则分为强制性和推荐性A、B两部分要求，并通过纳入SOLAS公约第XI章的规定来实施。A部分是对履行SOLAS公约第XI－2章的具体要求，B部分则是对第XI－2章和A部分要求的实施指导。内容包括：总则、定义、适用范围、缔约国政府的责任、保安声明、公司的责任、船舶保安、船舶保安评估、船舶保安计划、记录、公司保安员、船舶保安员、船舶保安培训、演练和演习、港口设施保安、港口设施保安评估、港口设施保安计划、港口设施保安员和港口设施保安培训、演练和演习。实施ISPS规则，其目的就是要加强海上保安，建立一个缔约国政府、政府间组织、非政府组织和航运企业以及港口业进行合作的国际框架，确立他们各自在确保海上保安方面的作用和责任，确保及时地收集和交流与保安有关的信息，提供一套用于保安评估的方法，建立、实施和保持一个有效的保安管理体系，确保对具备充分和恰当的海上保安措施抱有信心。

二、中国船舶保安履约现状

(一)积极履约，提高了保安能力

《国际船舶和港口设施保安规则》自2004年7月1日开始实施，中国国际海运公司按照公约和规则的要求在2004年7月1目前完成了编制保安计划、指定公司保安员和船舶保安员、进行船舶保安评估，为所属国际航行船舶配备了规定的设备、文件和标识，及时取得了《国际船舶保安证书》。截至目前，中国籍船舶无一因船舶保安认证方面的缺陷在国外被滞留。

1．完成了船舶保安的国内化立法

中国作为SOLAS公约的缔约国，为了更好地履行公约，对《国际船舶和港口设施保安规则》进行了国内化立法。2004年，交通部制定了《中华人民共和国船舶海上保安规则》。2007年，交通部对2004年版的《中华人民共和国船舶海上保安规则》进行了修改，修改后的《中华人民共和国国际船舶保安规则》于2007年3月重新颁布，并于2007年7月1日生效。2008年5月14日，中国海事局发布了《中华人民共和国国内船舶保安规则(试行)》对国内航行船舶保安工作进行了规范。上述规章为全面履约奠定了良好的基础。

2．明确了相应的船舶保安工作组织机构及其职责

《中华人民共和国国际船舶保安规则》第三条规定：交通部主管全国船舶保安工作。中华人民共和国海事局负责具体执行SOLAS公约和ISPS规则规定的缔约国政府船舶保安主管机关的职责。

3．落实了SOLAS公约和ISPS规则有关船舶保安的各项要求

(1)中华人民共和国海事局根据威胁信息的可信程度、得到佐证的程度、具体或者紧迫程度以及保安事件潜在的后果确定和调整船舶的保安等级。船舶的保安等级由交通运输部代表政府发布，并向可能受到影响的船舶提供保安信息。

(2)督促和监督国际航行船舶和公司符合SOLAS公约和ISPS规则关于船舶保安的要求，包括：公司保安员、船舶保安员、船舶自动识别系统(AIS)、《船舶连续概要记录》，安装船舶保安警报系统，标记船舶永久识别号等。

(3)实施港口国和船旗国保安监督。

(二)中国船舶保安履约存在的问题

尽管中国在船舶保安履约方面总体情况乐观，但与公约和规则的要求还存在一定的差距。

1．保安法规和技术标准、指南

《中华人民共和国国际船舶保安规则》基本上参照了SOLAS公约第XI－2章和《国际船舶和港口设施保安规则》有关船舶保安的内容，结合我国的实际和可操作性有待改进。而新生效的《中华人民共和国国内船舶保安规则(试行)》也存在着类似问题。

目前国内指导船舶开展保安工作的指南是直接引用国际通用的建立船舶保安指南，对船舶保安实施监督方面也存在类似的问题，期待建立针对性更强的技术标准和业务指南。

2．监督船舶保安人员培训机制未建立

船舶保安员和公司保安员按照《中华人民共和国船舶和公司保安员专业培训、考试和发证管理办法(试行)》的规定明确了相应的要求，但对于监督检查船舶保安的人员未有相应的培训机构和机制，仅仅通过PSCO人员的简单知识更新培训替代了保安检查人员的培训是不够的，直接影响完成船舶保安监督检查的效果和履约能力。

3．船舶保安措施落实不到位

虽然在经批准的船舶保安计划中规定了不少船舶保安措施，但实际船舶保安措施执行不到位现象较多，表现在靠泊船舶梯口无人值班、锚泊船舶值班不到位、船舶限制区域无限制措施、AIS设备航行时关闭等。如长江某港对锚泊船舶核对时3小时内有4艘锚泊船未常开AIS。

4．船舶保安工作开展参差不齐

船舶保安工作开展情况不平衡，特别是部分小型私营航运公司的船舶保安硬件上投入少，装备水平较低，思想上重视程度不够，存在侥幸心理。保安规则中除了对保安报警和AIS的配备作了强制要求外，在B部分中建议的许多保安设备(如探测装置，监视警戒设备，扫描设备等)都未作强制规定，由于船东考虑降低营运成本很少会主动配置这些设备。保安投资和可预见性收益之间的矛盾对保安设备的配备和日常保安工作检查也有一定的制约和负面作用，因而对存在潜在威胁的保安事件的可能出现防范不力。例如如果船舶未配备爆炸装置检查设备，保安值守人员就很难识别和防止登船人员随身携带爆炸装置或炸弹。

5．保安演练浮于表面，保安记录差

船舶的保安训练、演习工作普遍开展不好。保安规则明确规定了船舶保安演习的要求，但目前船上对保安演习的内容及组织形式还不大清楚，有些船还仅仅局限于防海盗的演习。船舶在规定的时间内根本未进行演习，只是为了应付检查作一些假的记录。此外，有船方参加的和港口、公司联合进行的保安演习还很少，这不利于船舶在港口停泊期间保安工作的开展。而船舶保安记录不规范，主要表现为连续十个港口船港界面活动记录未标明保安等级和采取的保安措施，船舶保安培训、训练、演习以及保安设备测试、校准、保养没有正规记录等。

6．保安信息评估机制未建立

《中华人民共和国国际船舶保安规则》和《中华人民共和国国内船舶保安规则(试行)》均规定了对保安信息进行评估，但对如何评估、采取何种标准和程序、由哪一级机构或部门进行评估未明确，造成保安信息接收后无从评估。

7．海事管理机构监管船舶保安措施落后

《中华人民共和国国际船舶保安规则》和《中华人民共和国国内船舶保安规则(试行)》均规定了海事管理机构作为船舶保安的主管机关，具体负责船舶保安的履约工作，但对于如何监管船舶保安存在着措施落后的现象：一是船舶进口岸方面，在船舶进港前的监管保安措施仅停留在形式审查，只要其报送保安信息即可同意进港；二是港外保安检查点未设置，如有保安事件发生，船舶如何处置无相应措施；三是长江港口等内水港口无保安检查线或点设置等保安措施：四是针对一些需要专门技术或设备，如针对毒品等的检查，尚需相关职能部门密切配合，这方面还缺乏经验。

8．与港口保安接口不畅通

船舶保安和港口保安是相辅相成的，但由于两者均由交通运输部管辖但由不同部门分管，以及种种历史原因，造成联系不紧密，互相扯皮或者推诿，直接导致在同一港口多头管理，船舶与码头无所适从。

三、中国船舶保安履约存在问题的原因

(一)法规和技术标准有待完善

《中华人民共和国国际船舶保安规则》和《中华人民共和国国内船舶保安规则(试行)》规定过粗，指南和技术标准有待完善并增强可操作性。

(二)船员、公司管理人员保安意识不强

船舶和公司对于履约的重要性还缺乏足够的认识，存在着不同程度的应付、敷衍思想，一些公司保安员职责履行不到位，一些船长和船舶保安员对本船的保安计划缺乏足够的了解，船舶进行船港界面活动时还未将经批准的保安计划中相应的保安措施全部落实到位，船舶保安计划的运行或多或少存在“两张皮”现象。就目前而言，懂得保安知识、有关国际公约及规定的人员还较少，仅限于公司保安员、船长和船舶保安员。船舶保安工作是全体船员的责任，全体船员应当不同程度地了解国际公约的规定和要求。由于船舶保安员没有对船上人员进行充分的培训，一些船员对于本船的保安薄弱环节、保安计划及其解决薄弱环节的措施知之甚少。

(三)保安技术和措施支撑不够

国际上采用了很多船舶保安技术和措施，作为国内的公司可以借鉴，但相当多的船公司为节约成本，未予以关注。而且，在中国尚未建立一个系统化的船舶保安技术和措施研究中心，不能实时地为船舶保安提供有效的技术支撑和指导。

(四)海事管理机构监管的局限性

海事管理机构作为主管机关，对于船舶保安如何监管缺乏相应的技术手段和措施，如对在航船舶、拟到港船舶、进入领海等国家管辖水域船舶等无有效监管措施。而且船舶保安涉及到公安、边防等其他机构，由海事管理机构协调难度较大。

(五)船舶保安的惩戒机制未建立

不管在船公司管理，还是在海事管理机构的监管中，如何对船舶保安存在的问题进行处罚未明确具体要求，也未建立惩戒机制，造成船舶保安做不做无所谓。

四、深入实施船舶保安履约的对策

随着中国经济的发展和国际地位的提高，我国在船舶保安方面所面临的压力不断加大。我国港口众多，进出港口的船舶、人员和货物十分频繁，犯罪分子进行恐怖活动的可能性是存在的。为提高我国的履约能力，最大程度降低船舶保安事件发生的可能性，笔者认为应做好以下几方面的工作：

(一)完善船舶保安的协调机制

适时地调整船舶保安和港口保安的主管职责，建议各港口由同一主管机关负责，并明确该机关作为保安的协调机构，建立同海关、公安、边防等其他机构的协调和应急机制。

(二)强化履约责任意识

加强船舶保安履约需要各方共同努力。根据我国现行体制，交通运输部是全国船舶保安的主管机关，其直属机构中华人民共和国海事局负主管责任。经授权的各级海事管理机构对于当地的船舶保安履约工作负有管理的主要责任，应认真履行职责，加强监管。船舶(航运公司)作为船舶保安的第一责任人，要严格落实规则对船舶和公司的各项要求，确保《船舶保安计划》规定的各项保安措施和程序的顺利实施。同时，海事、港口、海关、边防等主管机关应加强协调配合，共同做好船舶保安工作。

(三)完善船舶保安法规体系

在已有的《中华人民共和国国际船舶保安规则》《中华人民共和国国内船舶保安规则(试行)》和《中华人民共和国船舶和公司保安员专业培训、考试和发证管理办法(试行)》等法规基础上，完善船舶保安法规体系，具体明确对管理层、操作层和支持层三方面的规定。即管理层包括船舶保安方针、目标、机构和人员、实施总要求的内容；操作层包括如何保证船舶保安实施、船舶信息评估、传递等内容的程序性规定；支持层包括船舶保安实施的具体性要求以及技术措施、保安指南、标准的支撑性文件规定。

(四)扩大保安培训范围

加强保安培训，提高保安工作水平。目前，除公司保安员、船舶保安员需经过主管机关培训并取得相应证书外，其他人员只能通过公司和船上培训获取保安知识。显然，经过系统学习培训和没有经过系统学习培训的人员在保安知识的掌握和理解、保安意识方面还有很大差别。因此，可以考虑将保安知识培训纳入到普通船员的培训考试内容中。

(五)强化船长在船舶保安方面的权力和责任

按ISPS规则规定，船公司应以书面的形式明确强调船长在船舶保安方面的决定权力和责任，一是船长在船舶保安作出决定方面，以及在必要时请求公司或有关中华人民共和国海事局提供协助方面具有最高的权力和责任：二是船长根据其专业判断而作出或执行的为维护船舶安全或保安所必需的决定，应不受公司或任何其他人员的限制，其中包括拒绝人员(经确定为缔约国政府正式授权的人员除外)或其物品上船和拒绝装货，包括集装箱或其他封闭的货运单元；三是船长在任何时候对船舶的安全负有最终责任。即便在保安等级3时，如果有理由相信执行任何有关指令会危及船舶的安全，船长可以要求澄清或要求修改对保安事件或保安威胁作出反应的机构所发出的指令。

(六)强化海事监管措施

通过制定相应的法规，对涉及船舶保安的海事监管措施进行完善，建议：

1．适时设置保安检查点或警戒区域

在沿海海区港外水域或港口集群的船舶航路交汇区水域，划定一安全水域，根据船舶保安的需求，设置或临时设置船舶保安检查点或警戒区域，对拟进入我国港口或在领海有害通过时的外国籍船舶进行保安检查，将保安威胁控制在港外。

2．明确船舶保安检查员职权

结合PSC检查员的职权，以文件形式明确PSC检查员依照授权履行船舶保安检查员的职权，可以对在航船舶、港外船舶实施船舶保安监督检查。

3．合理配备船舶保安检查装备

船舶保安监督检查所涉及到的保安技术和装备应合理、及时配备，以满足工作的需要，尤其是在客船、危险品船舶较为集中的港口。

4．及时处置船舶保安信息

具体明确船舶保安信息评估和传递、保安报警接收和保安信息联络、中国籍船舶保安等级确定的职责、方式、内容等具体要求和程序，以保证船舶存在或可能存在的威胁信息得到及时报告、评估和处置，并及时采取相应的保安措施。

5．编制并实施船舶和港口设施保安应急反应预案

各级海事管理机构应组织制定船舶和港口设施保安应急反应预案，拟定一旦发生针对船舶或港口设施的损坏或破坏、劫持或夺取船舶或船上人员、损坏货物、船舶关键设备或系统或船舶物料、武器或设备包括大规模杀伤性武器重的走私、使用船舶载运企图制造恐怖事件的人员和(或)设备、使用船舶本身作为损坏或破坏的方法的应急反应程序。

6．规范船舶保安训练和演习

保安训练和演习直接关系到《船舶保安计划》的有效实施，因此，一是通过港口国监督对船舶保安训练和演习开展检查；二是加强日常巡查，对未落实保安措施的船舶进行依法处置；三是通过定期组织海事管理机构本辖区内保安演习，提高船舶保安技能，加强港口保安协同；四是建议对船舶保安训练和演习予以规范或标准化，以提高训练和演习效果。

7．履行好船舶保安活动的监督检查

参照《加强海上保安的监督和符合措施的临时指南》的要求，将其国内化，对意欲进入我国领海水域或港口的船舶以及在港船舶开展好船舶保安监督检查，并确保所采取的措施和步骤得当，避免船舶被不当扣留或船期被不当延误。

(七)设定船舶保安违法行为的惩戒标准

除船公司针对本公司船舶保安的问题自行确定惩戒要求以保护船员生命和船舶货物财产安全外，海事管理机构可以通过立法明确船舶保安活动中如《船舶保安计划》在船上未有效实施、船舶保安设备配备不足等违法行为的处罚等惩戒标准。

(八)成立船舶保安技术和措施研究中心

目前处于信息化和高科技时代，成立船舶保安技术和措施研究中心，对相应的技术和措施进行研究，向船舶、公司、海事管理机构等与船舶保安有关的各方提供技术支撑，将有利于资源的整合和效果的凸显。

(九)促进船舶保安文化建设和宣传

加强船舶保安文化建设，营造良好的保安氛围。船舶保安工作也是安全生产工作的一部分，因此，我们在大力宣传安全生产重要性的同时也应当将船舶保安的内容纳入其中，通过营造良好安全生产氛围而达到加强船舶保安的目的。同时通过宣传，让全社会了解船舶保安工作，取得船公司、货主、代理等港口相关方的理解，争取得到公安、海关、边防等部门对船舶保安履约工作更大的支持，让国际社会如实了解中国的履约情况。

(十)加强与国际船舶保安的合作

要以积极的姿态，加强与国际社会在港口设施保安工作层面的合作，坚持在国际海事组织框架下的多边合作，积极参加国际组织有关会议，跟踪国际动态，以掌握主动权。但各地在相关活动中要执行报告制度，并加强保密，以维护我国国家利益。

作者：承海 金波  来源：中国海事